2014年10月20日 星期一

參與「研商土地徵收條例修法重點座談會」發言稿

各位朋友,內政部明天(2014/10/17)上午將舉辦「研商土地徵收條例修法重點座談會」,主席為林常務次長慈玲,我受邀與會。討論議題有三:
1.現行區段徵收制度之改進
2.土地徵收是否納入聽證程序
3.其他
我今日整理過去所寫文稿,針對這三大議題,草擬了明日的發言稿,剛才也已經將其寄給內政部承辦人員。我想也把它們放在我的臉書,供朋友們參考,也請大家不吝給予批評指正,謝謝。

(一)針對議題一「現行區段徵收制度之改進」,我們的意見為「立即廢除區段徵收制度」,說明理由如下:
立即廢除區段徵收制度!
我國土地徵收向來浮濫,除了為人詬病的一般徵收外,就是我國獨創的區段徵收制度。何謂區段徵收? 1986年《平均地權條例》修訂時,將其定義為:「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質,但事實上,已演變為另一種形式之強制性合作開發事業。」從此,政府將區段徵收視為是與民間合作的土地開發,以此來規避土地徵收必備要件之拘束,區段徵收遂演變成為公部門取得公共設施用地、挹注財政及土地炒作的最佳利器。
政府財政愈是困窘,區段徵收愈是大受青睞,因為它除了可幫政府快速無償取得公共設施用地之外,並可獲得大面積的可建築用地(俗稱配餘地),經由配餘地的讓售或標售,可用來挹注政府財政之所需。因此,1990年行政院特別核定「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時,一律採區段徵收方式開發。」後來又有十多種法規於制訂或修訂時,相繼納入區段徵收,這使得被徵收的土地倍增。
政府雖將區段徵收定位為合作開發,但事實上,土地所有權人是被強迫參加,完全沒有拒絕的權利。政府認為透過都市計畫手段,土地開發完成後,原本的農地變更為建地,當地也開闢了公共設施,地價自然上漲,由此認定原土地所有權人是得利者,基於「土地使用變更回饋理論」,原土地所有權人因此必須有所貢獻,其主要的做法就是「捐地」。許多經驗顯示,原土地所有權人大概必須捐獻高達70%左右的土地給予政府。
這套精心設計的制度看似合理,其實卻隱藏了許多嚴重問題:
第一、區段徵收雖與一般徵收有異,但本質上仍屬於土地徵收之一種,是對人民財產權、生存權及工作權的剝奪,必須符合憲法及相關大法官解釋文規定。即區段徵收仍然必須嚴格遵守土地徵收所必備的嚴謹要件,如增進公共利益、必要性、比例性、最後手段、及完全補償等。遺憾的,若以這些要件來檢視目前許多區段徵收案,皆是不吻合的。也就是說,被迫捐獻多少土地是一回事,但是,是否符合徵收要件才更是核心關鍵!
第二、倘政府仍刻意要將區段徵收定位為合作開發,那麼雙方應該是公平的,政府必須獲得原土地所有權人同意;或者,這樣的合作開發須由原土地所有權人發動,由他們提出開發及回饋計畫,政府僅擁有核可權,而絕不是越俎代庖,逼迫他們一定要開發。例如,目前針對老舊工業區的變更使用(如遠東及裕隆集團),政府特別訂定審議規範(「都市計畫工業區檢討變更審議規範」),由民間主動提出,雙方由此簽訂開發協議,由業主提供捐獻或回饋,並非是由政府強迫變更。那為何在農業區就會有如此大的差異?這明顯是歧視農民及欺負社會弱勢。
第三、土地是用來生活的,不是用來買賣炒作的。許多人對土地往往有著親密的連結或是依附,這是無法用地價的提高來予以取代的。由許多反對區段徵收者的身上,往往會獲得彼等愛家護土的強烈印象,他們需要的是把土地保留下來,因為土地是他們生命的一部分,是他們安身立命的家。政府強迫他們加入區段徵收合作開發事業,逼迫他們只能接受土地的交換價值,這是個致命的錯誤。
現行區段徵收引發社會龐大爭議,也造成土地正義的淪喪,藉由大埔案的宣判,提醒我們應該立即改正偏頗的土地徵收制度,讓人權及公義得以彰顯。我們因此認為,立即廢除區段徵收制度,應為首要之務!

(二)針對議題二「土地徵收是否納入聽證程序」,我們的意見為「土地徵收應納入聽證程序,並由土地徵收准否機關舉辦」,說明理由如下:
應納入聽證程序,並由徵收准否機關舉辦!
土地徵收係國家因公共事業之需要,對人民受憲法保障之財產權,經由法定程序予以剝奪之謂(司法院釋字第425號) 。人民之財產權、生存權及工作權既為憲法保障之基本人權(憲法第15條),則國家因公用或因其他公益目的之必要,雖得依法徵收人民之財產(司法院釋字第516號、第652號解釋),但仍應符合憲法第23條規定之意旨。再者,土地徵收之立法,乃至法之運用或解釋,均應在著眼增進公共利益之徵收目的之外,亦有必要同時顧及保障人民財產權、生存權及工作權之內涵,意即應考量公益與私益之衡平,始能與憲法規定意旨相符(司法院釋字第409號)。立基於此,土地徵收除需有法律規定外,其要件大抵包含了:促進公共利益、必要性、比例性、最後手段及完全補償等五大項,這五項皆需吻合,不能夠有任何一個缺漏,否則其徵收就缺乏合法性及正當性 。
土地徵收的首要要件即是它必須符合促進公共利益的要求。所謂的公共利益是個抽象的詞彙、不確定法律概念,它必須經由非常嚴謹的行政程序來予以體現,這也就是說,公共利益的定義及其內涵,並非是由政府、行政官僚、或是學者專家單方面就可以決定,而是要開放給土地所有權人及利害關係人共同參與,彼此透過誠心的對話及溝通,踐行公平公開的法律程序,來共同形塑公共利益的內容,其所獲致的結論才是所謂的公共利益。吳庚前大法官也指出,公共利益是「各個成員事實上利益,經由複雜的交互影響過程,所形成理想的整合狀態」,他並特別強調「在多元社會須持續的透過公開討論形成共識」,這才是公共利益。不過,針對土地徵收,我國現行的行政及法律體制卻完全缺乏這個民主參與的管道,這也就是說公共利益的詮釋權完全是由政府及權力擁有者掌控。
〈司法院大法官釋字第409號解釋〉明白指出「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響,舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序,法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等,均應由法律予以明定,俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。尤其於徵收計畫確定前,應聽取土地所有權人及利害關係人之意見,俾公益考量與私益維護得以兼顧,且有促進決策之透明化作用。…土地法各款用語有欠具體明確,徵收程序之相關規定亦不盡周全,有關機關應檢討修正。」後來政府雖制定〈土地徵收條例〉予以回應,但卻是虛晃一招,只作表面功夫 ,陳立夫即明白指出,「我國之土地徵收程序,並不因土地徵收條例新增上開特點,而得以實踐大法官釋字第409號解釋所宣示關於土地徵收之正當程序;質言之,事實上土地徵收條例欠缺被徵收人陳述意見之規定(2007:228)。」
由於《行政程序法》第164條第1項規定:「行政計畫有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置,涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者,確定其計畫之裁決,應經公開及聽證程序,並得有集中事權之效果。」而,《行政程序法》第107條第1款也明白規定:「法規明文規定應舉行聽證者。」因此,不論爭議之大小,現行制度應趕快納入聽證程序。又由於土地徵收准否之行政處分乃是由內政部來裁決,因此我們也認為應由內政部來舉辦聽證程序。

(三)針對議題三「其他」,我們認為我國土地徵收相當浮濫,強迫拆遷及驅逐問題嚴重,基本人權保障相對非常缺乏,因此,建議應納入「基本人權保障與健全土地徵收制度」討論議題,說明理由如下:
基本人權保障與健全土地徵收制度!
聯合國《世界人權宣言》中對於財產權非常重視,其第17條明示:「一、人人得有單獨的財產所有權以及同他人共有的所有權;二、任何人的財產不得任意剝奪。」為何特別重視財產權?這是因為它與生存權與人格權緊密連結,無法分離。我國《司法院大法官解釋文釋字第400號》也指陳:「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定,旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」也就是說,個人的生存及人格是與其財產的擁有與自由支配使用,有著絕對的關係,而這也涉及了人格的獨立自主及人性尊嚴的擁有,因此,對於財產權的侵害,也就剝奪了人民的基本人權。
從苗栗大埔到目前眾多土地徵收案,都涉及了政府對於基本人權的剝奪及強制迫遷。針對這些議題,聯合國也非常重視,這是因為它發現許多國家屢屢以發展為名,進行大型公共工程或基礎建設,致使其國內人民遭致迫遷,造成嚴重社會問題。聯合國在1997年發表了《因發展導致迫遷人權準則(Comprehensive Human Rights Guidelines on Development-Based Displacement)》,強調迫遷嚴重侵犯人權,它僅能在非常例外的情況之下才准予使用;它也認為政府必需窮盡所有可能來尋找替選方案,迫遷僅能是最後不得已的手段。它更於次年公布《國內迫遷指導原則(Guiding Principles on Internal Displacement)》,其中特別強調「對於那些對土地有強烈倚賴及連結的人們,如原住民、少數族群、農民、游牧民族等,國家有特別義務及責任,避免他們遭致迫遷的命運(引自Penz, Drydyk & Bose, 2011, 92)。」
此外,《經濟社會文化權利國際公約》中之《第7號一般性意見書》,特別指出這種因為發展而導致的強迫驅逐。其第7點敘述:「其他一些強迫遷離的事例則是在發展名義下出現。爭奪土地權的衝突,像建造水壩或其他大規模能源專案等發展和基層結構工程、為重新修建城市而徵用土地、重新修建房屋、城市美化方案、農業方面的土地清理、不受控制的土地投機買賣、像奧林匹克等大規模運動會的舉行等,都會導致居民被迫遷離。」
基此,土地徵收及土地掠奪屬基本人權議題,政府本應嚴予保障,不能隨便逾越,但是我國情形卻不是如此。近年來,政府為了解決嚴重財政赤字及經濟成長遲滯問題,及為了達成選舉勝選目的,不斷地帶頭進行土地開發及炒作,政府幾已成為最主要的土地開發商,它帶著建商、財團、地方派系及土地投機者,組成土地炒作縱隊,不斷地四處掠奪土地。但是,那些土地有許多是優良農田,產權也都屬農民所有,為了逼迫農民交出土地,政府不惜頻頻祭出侵害人權的一般徵收、區段徵收等手段,這使得許多農民及人民被剝奪了世代居住的家園,流離失所於原本鍾愛的地方。
政府為了規避侵害人權的事實,創造出好幾套論述與迷思:(1)它把土地徵收窄化為金錢補償問題,只重視土地的交換價值,完全忽視其使用價值及情感認同,因此,二年前《土地徵收條例》修法,僅於「市價補償」上打轉。(2)土地徵收涉及「促進公共利益」要件,政府則是巧妙的把公共利益定義為成本效益問題,僅計算那些可以量化的因素,排除那些無法量化的因素;為了讓開發計畫順利通過,成本效益分析所呈現的結果時常是數據的扭曲,如預期利益的誇大、成本及環境風險低估。(3)公共利益也被扭曲成為科學理性及工程技術的專業問題,人權保障議題至此被轉化為科技問題,需委由專家來予以解決,公共利益因此是由少數專家、行政官僚及由其組成的委員會來給予詮釋及界定,人民則是免開尊口。
但是,這樣的扭曲及誤導終究是無法逃避侵害人權的事實。近年來我們看到政府不斷的對社會弱者下重手,赤裸裸的劫貧濟富,剝奪他們最後僅存的土地,這逼使老農及都更災民走上街頭抗議,有人含恨而終、甚且是飲藥自盡,這真是讓人悲憤難過!我們要再次強調,土地的意涵是相當豐富、多元及複雜,例如,它可以是經濟生產要素、獲利的資產;另一方面,它也可以被視之為是環境生態的永續資源,是我們生存不可或缺的元素;但是,更為重要的,土地是我們主觀認同的空間,它是我們安身立命的家,是我們心靈連結及依靠的處所,它除了是非賣品外,更是我們生活的根本。
基於此,在財產權考量之外,土地及房屋更是與生存權與人格權緊密連結,無法分離。也就是說,個人的生存及人格是與其財產的擁有與自由支配使用,有著絕對的關係,因此,對於財產權的侵害,也就涉及了對於生存權與人格權的剝奪。我國早已解除戒嚴,本應回歸憲政及國際人權標準,充分體現社會公義,如今馬英九總統既然也已經簽署聯合國兩人權公約,人民基本人權本應獲得充分保障。盼望政府及財團派系能夠懸崖勒馬,並立即修改《土地徵收條例》,讓它能夠符合民主憲政國家之標準,不要再進行浮濫的土地徵收及土地掠奪,為許多土地被強制徵收者保留一條生路!
以上,敬請參酌。

發表於徐世榮臉書,2014/10/16,https://www.facebook.com/srshiu/posts/1571978409697546)

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